寄稿③

～秋葉八千代市長主導による公文書改ざん問題～
「百条委員会・最終報告書」を批判する
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　      野村　鉄男

《まとめ》
〇 最終報告書は事件の真相究明、責任の明確化、再発防止策のいずれについても徹底を欠き、不十分
〇 公文書改ざんの違法性(刑法)の解明がない
〇「組織ぐるみ」を認定・記述しなかったのは致命的
〇 議会での虚偽答弁は調査漏れ
〇 関係職員の責任は不問
〇 再発防止策では組織風土の改革、職員とくに幹部職員の意識改革が欠落
〇 市長の百条委における偽証については調査権を行使して証拠を固め、告発したのは当然
〇 総括審議で質疑・討論を封じたのは非民主的　

（１）真相の究明について
事実経過については百条委に先行して情報公開審査会が究明、「会議録が市長の主導の下に、組織ぐるみで改ざんされた」と結論づけた。審査会は調査権が無いため意見陳述した関係職員が重要部分で言葉を濁し、口裏を合わせるなどの困難に直面したが、異例の7回の審査を重ね、事件の真実を追求した。結果、異議申立人の主張を全面的に認めたのである。

百条委は審査会の答申・意見書を検証する形で進められた。調査権を活かして市長、職員の証人喚問から重要証言を引き出し、市長の指示メール、課長会議の録音テープなどの有力な物的証拠も提出させた。市長は当初、誤字・脱字の指摘を除き、会議録の削除・改ざんを指示したことは一切無いと強く否定していたが、職員の具体性のある証言が出るに及んで「記憶に無い」「絶対に無かったとは云えない」と証言を微妙に変えている。
    
職員の証言で注目されるのは、①9ページ会議録は正式のものではなく、「作業中の下書き」という、いわゆる「下書き論」は部課長が後付けで考えた苦肉の言い逃れと認めたこと②市長の削除指示は鉛筆書きで広範囲に枠で囲ったり、行単位であったと証言。指示された箇所を数カ所具体的に示したことである。これらは審査会での意見陳述では出なかった新事実である。指示メールを提出させたことと並んで百条委の成果と認めて良い。

市長は今回の事件は条例の解釈・運用を誤った過失に過ぎない、開示すべき公文書、組織共用文書とは認識していなかった主張している。「下書き論」はその理論的主柱を成し、市長の最後の砦でもあるが、①によって完全に崩壊した。②は削除・改ざんが市長の指示に依ることを証明する有力な証言である。残念ながら決定的証拠となる鉛筆書きの現物は廃棄され、不存在となっている。

次に報告書の問題点についていくつか指摘する。
　
第一に、報告書は事件そのものの違法性(刑法)については解明していない。公文書の改ざんは文書管理規則や情報公開条例の違反にとどまらず、刑法155条の公文書の偽造・変造にあたる疑いがある。開示公文書は誤字・脱字「てにおは」の訂正を含め一切の変更は認められない。９ページの会議録を市長にとって都合の悪い部分を大幅に削除して４ページに短縮することは、審査会が指摘したように、偽りの会議録をあたかも公式記録のように偽装した市民を欺く行為である。

「市民の知る権利」を侵害し、市政の民主的運営と透明性を支える情報公開制度の根幹を揺るがす重大な違法行為である。公務員の公文書改ざんの判例に照らしても、少なくとも市長が責任を取るとして発表した報酬の10％削減3カ月で済むような軽い事件ではない。議会がこれを受け入れ、そのための条例改正を全会一致で可決したのは理解に苦しむ。

第二に、報告書の重大な欠陥は審査会が認定し、最終段階で総務企画長も認めた「組織ぐるみ」という事件の重要な性格について認定を意図的に避けていることである。 「組織ぐるみ」は事件の経緯、市長及び職員の証言からも疑う余地がない。改めて検証する必要もない 明々白々の事実である。報告書の全編が認めていると　も云えるが、禁句のように記述を避けている。議会多数派の政治的判断によるも　のと思われるが、報告書の価値を致命的に損なうものである。

関連して指摘すると、報告書は「市長主導」は詳細に論述し、断罪しているが、事件発生の温床となった市役所の組織風土.その隠ぺい体質と法令遵守の意識の欠如については全く究明していない。市長の法令無視の身勝手な改ざん指示に対して、「これは条例違反になります」と上司に意見具申した職員は一人もいなかった。これが事件で明らかになった組織の実態である。再発防止には職員の意識改革が不可欠であることを教えている。
  
 第三に、報告書は市長の偽証問題に多くのページを割いている。偽証の証明が事件の真相究明の本丸であるかのような印象を受ける。無論、偽証は許されない犯罪であり告発は当然であるが、これは百条委の調査過程で生じたいわば付随的な問題に過ぎない。改ざん事件そのものとは別の問題である。事件の本質、動機や原因を解明する必要があるが、報告書は極めて不十分な内容に終わっている。たとえば、改ざんは平成26年10月1日の会議録だけではなく、4～9月の会議録についても大なり小なり削除や加筆が行われている。都合の悪い部分は削る、加筆する、或いは黒塗りにするという改ざんと隠ぺいが日常的に行われていたことを追及すべきである。

第四に、報告書は平成27年3月議会における市長、総務企画部長の虚偽答弁について調査結果を記述していない。これは明らかに手落ちであり瑕疵である。百条委の調査事項は「②平成27年3月3日に情報公開についての一般質問に対して行われた虚偽答弁に関する経緯、原因、再発防止策」と明記されている。この点を堀口委員が指摘し、明確にすべきだとして修正意見を述べたが、保守・公明・民進の委員は理由を説明することなく否決してしまった。

議会における虚偽答弁は確信的な議会軽視を意味し、決して看過できない性質のものだが、抗議も是正要求もせず、だんまりを決め込む八千代市議会は怯懦の批判を免れない。

第五に、開示すべき公文書、組織公文書の定義について報告書は「いわゆる組織共用文書になるのは、総務課が会議録を作成し、それを総務課に保存したときである。つまり、平成26年度庁議資料というバインダーにとじたときである」(45ぺ ージ）と述べている。これは問題の９ページ会議録は開示対象の公文書であるとの      認識に立ち、関係者への印刷・配布が条件とする組織共用文書についての市長の解     釈が誤りであることを指摘したものであるが、必ずしも正確ではない。

 情報公開条例における組織共用文書とは（ア）職務上の内部検討に付された時点以降のもので（イ）「保存されているもの」には回付中の文書又は内部検討の途上にある文書を含むものとすると定義されている。（情報公開事務の手引き10～11ページ、平成12年10月八千代市発行）これに従えば  決裁権限者の決裁が下りなくても、バインダーに保管しなくても、作成者が起案した段階で開示対象となる。もちろん、印刷・配布は要件ではない。現に、昨年10月の部長会会議録は決裁途上であったが開示された例がある。

（２）責任の明確化について
事件の責任は誰にあるのか。この点について報告書は全体的な解明、記述をしておらず、市長一人の責任で片付けようという意図が透けて見える。「組織ぐるみ」 の認定を避けたのも職員の責任は問いたくないという政治的思惑によると考えられる。部長以下の職員の責任は問わないという方針に沿って職員が証言に協力し、真     相究明に貢献したとしても、免罪符を与えるのは厳正を欠く。

法令順守を率先垂範すべき立場にありながら、改ざんを主導した市長の責任(主犯）は極めて重いが、これに協力した課長以上の幹部職員の加担責任（共犯）も職務権限に応じて問うべきである。再発防止のためにも曖昧にすることは許されない。

上司の業務上の指示(命令）に部下は従わざるを得ないという一般的な組織原則から情状酌量の余地はあるにしても、法令遵守（コンプライアンス））は業務命令に 優先する。報告書によれば当初は、関係職員は全員が9ページ会議録を開示すべきものとして資料を揃え、市長に提出したとされるが、市長の細部に及ぶ改ざん指示が出てからは、条例違反を意見具申することも無く唯々諾々とこれに従っている。隠ぺいの口裏合わせや証拠隠滅など積極的に加担した事実も証言で明らかになった。開示請求者及び異議申立人として幹部職員と何度も面談した筆者の経験から云うと、市民の批判を警戒して「隠す、ごまかす、嘘をつく」の隠ぺい主義が常態化しており、当然視する組織風土がある。  
　　
（３）再発防止策について
報告書では会議録の決裁権限の変更、全文筆記、録音、常時閲覧、ホ－ムページ への掲載　職員研修、情報公開室の組織的強化、文書管理システムの導入、文書管理規則の条例化などが提言され、すでに実施されている実務項目もある。部長会議録に関しては一定の改善は認められる。だがしかし、市の情報公開制度の充実推進という広い視野で考えると、効果は限定的で広く実効性のあるものとは云えない。形だけ整えても、「仏造って魂入れず」に終わる可能性がある。

根本的に必要なのは、閉鎖的な組織風土の改革、職員の意識改革である。中身としては積年の隠ぺい主義の克服、法令遵守の徹底、物言える職場づくりなどである。これらをどう実現していくのかその具体的方策が、再発防止策の中核になるべきで ある。たとえば、職員研修は最も重要な手段の一つであるが、これまでのように条例や規則を覚えるだけの事務的なものではなく、情報公開制度の意義、市民の知る 権利、自治体職員の使命について理解を深めるものでなければならない。報告書はこの視点を欠いている。　
　　　
再発防止策については本来、審査会や百条委の調査結果を受けて、不祥事を起こした行政（市長）が反省し、組織的点検を経て、策定・実行すべきものである。 議会はその対策が根本的で実効性があるかをチェックし、確実に実行されているかを監視するのが二元代表制における役割分担である。

今回の事件は、再発防止策をまとめる立場にある市長が事件を引き起こした張 本人という特殊なケースである。しかも、自分が主導した組織ぐるみの改ざん指示を頑として認めず、部下に責任転嫁して恥じないという卑劣な態度に終始している。事務方トップの総務企画部長も最近まで改ざんも組織ぐるみも認めなかった。秋葉市政に組織風土の改革を求めるのは、「木に縁りて魚を求む」の類かもしれない。　

《補　遺》  １／23　議会総括審議について　
 23日、臨時市議会が開かれ、公文書改ざん事件の調査について百条委の最終報告書が緑川委員長(公明）から報告された。質疑・討論は無く、賛否も問わないまま、全会一致で「承認」した形となった。簡単な新聞報道や市のホームページでしか情報を入手出来ない一般市民は、最終報告書は特に問題は無く、異議なく承認されたと思うだろう。だが、事実は全く違う。
　
20日に行われた百条委の最終審議では、堀口委員(共産）から①　改ざんは市長主導の下に「組織ぐるみ」で行われたことを記述すること②　市長、総務企画部長(当時）の議会での「虚偽答弁」を明らかにすることの２項目の修正意見が出された。西村委員(自民）は「組織ぐるみは断定出来ない」と反対、採決の結果５－３で修正意見は否決された。それでも総括審議では少なくとも７名の議員が最終報告書は不十分として承認しないと見られていた。
　
ところが、総括審議に先立って開かれた午前の議会運営委員会で、百条委の最終報告書については、質疑・討論を認めず、賛否も問わないという方針を保守・公明・民進の議員が多数決で決めてしまった。植田(共産）、橋本(新・みんなの広場）の両委員は総括審議でも当然討論すべきだと主張したが、受け入れられなかった。百条委の委員でない議員は疑問や意見を述べる機会を奪われた。

議論そのものを問答無用とばかり数の力で封殺する、言論を基礎とする議会制民主主義の否定になりかねない議会運営は、議会の自殺行為と言わなければならない。質疑・討論を封じたのは、1年3カ月の時間と22回の委員会でまとめた最終報告書は、事件の真相究明、責任の明確化、再発防止策のいずれにおいても不十分な欠陥報告書　であること、不承認の議員が7名もいることを市民やメデイアに知られたくないからであろう。都合の悪い事実は市民に知らせない。これでは公文書を改ざんした行政の隠ぺい体質と変わるところがない。